辜胜阻在《瞭望》新闻周刊上撰文谈食品安全

近日，全国人大常委、民建中央副主席辜胜阻在《瞭望》新闻周刊发表题为《消除多头无效管理》的文章，对当前我国的食品安全问题谈了自己的看法。

辜胜阻指出，政府职能的发挥往往出现两类问题，一种是职能“缺位”，即一些公共产品和服务本来应当由政府提供，政府却没有尽职尽责，甚至在某些公共领域出现了“真空”；另一种是职能“越位”，即政府干了不该干的事情和管了不该管的事情，直接包揽了本来可以通过市场进行的纯粹私人产品的生产供应。

大部制改革正是为了解决政府职能“缺位”和“越位”的问题，避免政出多门、多头管理的紊乱和低效率，降低行政成本，提高政府机构运行效率和服务质量。但是，从过去一年发生的食品安全问题可见，政府部门仍然存在着透明度不高、责任不明确、协调机制不健全等问题。

安全问题暴露多头监管弊端

辜胜阻指出，近年来我国食品安全问题频发，不仅损害了消费者的身体健康，而且严重影响了我国的国际形象。据统计，每年因受食品安全限制而造成的对外贸易损失相当于年出口总额的20%。去年爆发的“三鹿奶粉事件”使得社会各界对食品安全问题给予了高度关注。制定一部完善的食品安全法，加强对食品安全的法制约束也显得更加紧迫。加快建立一个全面高效协调的食品安全体系是国家关于食品安全的基本法最重要的任务。

当前，我国食品安全体系中最重要的问题在于，安全监管中存在比较严重的协调机制不健全、责任不明确的多头分段监管格局，造成食品安全管理难以有效地形成合力，难以形成有效监管。有人将这种体制称作“五龙治水”，即由卫生、质检、工商、农业、商务部门形成多头监管，还有人称这种体制中有“十个婆婆”，即由农业、质监、卫生、工业、商业、环保、城管、出入境检验检疫等十部门分段监管。

就纵向来看上级对下级的指挥监控不力，导致有禁不止；横向上地方政府职能部门出现有费可收、有利可图的事情多家监管，“打篮球”争抢利益，而有责无利或责大于利的则“打排球”互相推诿，有的部门在部门利益竞争的驱使下，进行“选择性执法”，有的甚至重审批轻监管、乱审批不监管，部门之间缺乏明确完善的协调合作机制。

食品安全同时面临的威胁还有，食品供应链条较长、风险传导性强、监控难度大。食品供应链从农田到餐桌，涵盖种植、养殖、加工、流通、销售等十余个甚至几十个环节，任何一点安全风险都会顺着食品供应链传递下去。再有，由于食品安全体系中固有的信息不对称，消费者难以独立鉴别风险，单一的监管部门不能全面监控。在大多数情况下，消费者根本不可能充分了解食品的实际状况特别是安全状况，而单一的部门监管只能局限于一定的范围之内，难以对食品安全在生产和消费全程形成全面有效的监管。而信用体系的缺失，也削弱了企业在食品安全上的行为自律。

构建全面高效协调的安全体系

辜胜阻指出，刚刚公布的2009年中央“一号文件”明确指出：抓紧出台食品安全法，制定和完善农产品质量安全法配套规章制度，健全部门分工合作的监管工作机制，进一步探索更有效的食品安全监管体制。

构建全面高效协调的食品安全体系，首先，在管理体制方面，要消除多头无效管理，克服长期存在“政出多门、管理交叉、责任不明”的现象，建立职权明晰、合理行政、程序得当、高效便民的监督体系。欧美等西方发达国家非常重视食品安全，建立了集中统一、协调有力的政府机构负责监督管理。例如，加拿大在其卫生、农业、渔业海洋等部门基础上组建食品监督署(CFIA)，欧盟也专门成立欧盟食品安全管理局，统一负责环境保护、公众健康和食品安全三方面的监管。为了加强各个食品安全职能部门的协作，迫切需要成立一个超部委的国家食品安全委员会，整合各方资源，对涉及食品行业的全国领域的法律法规和标准的制订、食品安全风险监测评估等工作进行统一规划与管理，从根本上改变我国目前行政监管机构多头各自为政的格局，在明确各自职责的前提下加强各部门在技术、标准、信息、规则、行动等多方面的交流与协同。

针对食品供应链较长的问题，要对从种植养殖、生产加工、市场流通、食用消费各环节，即从农田到餐桌的全过程，全方位、全天候(24小时)、全地域实施全面监管。整扶相济，管建结合，“查、治、管、辅、建”同步进行，变消极被动的事后监管为以预防为主的事前、事中、事后主动、全面监督。监管部门要改变思维方式，主动分析和了解情况，而不是被动地等待报告。要确保食品供应链上的各主体能够共享关于食品各环节的信息，并保证信息的真实性、快速性和准确性。要整合食品安全研究和检验检测资源，构建统一协调的食品安全信息检测、通报、发布的网络运行系统，健全安全评估体系。同时，还要建立食品可追溯体系，对食品生产加工过程中的每一原料进行标识，并对流向做记录。

健全信息披露机制和食品安全信用体系，能促进消费者做出有利于“好企业”，不利于“坏企业”的消费决策，恢复对食品质量的信心。要增强全社会的食品安全信用意识，启用企业信用等级的评价机制，将企业卫生信息、信誉等级、行政处罚、食物中毒发生情况以及主要惩罚记录纳入企业信用档案，营造食品安全信用环境，创造食品安全信用文化，建立食品安全信用运行机制。

加快建立一个全面高效协调的食品安全体系，就要形成一套食品质量安全市场准入体系，推行更加严格的食品生产企业的市场准入制度。据调查，我国目前有400多万家企业和700多万家小型加工作坊从事食品工业，其中，从事技术含量最低的食品加工业的企业占52%，取得食品卫生许可证的企业约为总数的1/6，25%的企业无标准生产，15%的企业无执照生产。对此，必须严格按照法定标准和条件实施卫生许可、生产许可等与食品生产经营活动相关的行政许可，加强食品生产经营资格管理。对违法行为，要加大处罚力度，提高违法成本；加强对龙头企业的引导，实施质量品牌战略，促进食品企业标准化生产、规范化管理、集约化经营。

同时要实行更加严格的食品安全官员问责制，督促地方政府更加积极主动地预防食品安全事故，实现对食品生产、流通、消费各个环节的立体问责体系，有效地处理食品安全事故。从以往的案例可以发现，有关部门失职或者渎职等行为酿成了众多食品安全事故。要明确行政主体的职责，预防与惩罚并重，完善行政执法人员责任追究机制，强化执法力度，使食品安全监管规范化、制度化。

行业协会、特别是消费者协会等中介组织以及大众传媒的作用也不能忽视。要强化舆论监督和社会公众监督，推动行业和企业自律，引导企业履行社会责任，切实保障食品安全。行业协会，作为政府和生产经营企业以外的“第三部门”，对各厂商享有充分信息，拥有食品安全相关的专业知识，是沟通政府、企业和市场的“桥梁”，是促使行业自律，保障公平竞争的重要力量。大众媒体则通过自身的宣传和教育功能影响消费者和厂商行为。社会监督力量的有机结合，有助于形成及时、有效、广泛的立体社会监督体系。

辜胜阻最后指出通过食品安全问题可以看出，中国要建立有效的行政管理体制，需要明确政府职能，克服长期存在的“政出多门、管理交叉、责任不明”现象；需要完善法律体系，规范政府行为；需要强化官员问责，建立责任政府；需要发挥行业协会等中介组织以及大众传媒的作用，强化舆论监督和社会公众监督，推动经济转型和体制转轨，使过去的“政府-企业(民众)”的二层结构转变为“政府-市场经济中间服务体系-企业(民众)”的三层结构，使政府职能逐渐由“全能政府”和“利益政府”向与市场经济相适应的“有限政府”和“中性政府”转变。