关于民营资本在国企混改中“话语权”情况的调研报告

民建宁夏区委会

 国企深化改革已经改过多次，通过混和所有制改革，必定最大化激发企业家精神和市场活力，但是我们还必须看到面对国有企业混合所有制改革这个巨大机遇，民营资本依旧存在着种种疑虑：“混”的过程中非公产权如何保护？“混”了之后能否有相应话语权？“混”了之后国有企业的契约精神怎么体现？我们在轰轰烈烈谈混合所有制改革，但民营资本却认为：“赚钱的国有企业进不了，不赚钱的国有企业自己也不想投”。如何打碎和拆除阻挡民营资本参与国有企业混合所有制改革的“玻璃门”、“弹簧门”，成为混合所有制改革成功的第一要事。

  一、宁夏地方国有企业改革推进情况

深化国资国企改革是改革工作的重点任务，主要目的是推动企业完善现代企业制度，健全企业法人治理结构，促进国有企业转化经营机制，提高国有资本配置和运行效率，确保国有资产保值增值，实现各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。2014年以来，宁夏国资国企改革主要从五个方面进行推动。一是不断完善顶层设计。自治区围绕深化国资国企改革，按照“1﹢N”的总体思路，先后出台了《关于深化自治区属国有企业改革的实施意见》、《关于改进和加强自治区属企业国有资产监督管理的实施意见》等11件改革政策文件；制定了《自治区属国有企业战略规划管理办法》等18件配套文件；国资部门积极推进“废改立”工作，确定了监管事项和下放事项清单，界定了国资监管边界；5市党委、政府也出台了相关的政策文件。目前已形成比较完备的国企国资改革政策体系。截至2016年底，全区国资部门监管企业资产总额6948.25亿元，净资产1693.15亿元，营业收入780.3亿元，利润46.92亿元（见表1）。二是实行经营性国有资产统一监管。通过整体剥离、兼并重组、关闭破产、解散注销等方式，推进区直、市直机关所属企业脱钩改革。其中，自治区10个厅局所属25户企业移交自治区国资委集中统一监管，银川市对市直单位所属62户企业实施脱钩改革。通过脱钩改革较好解决了政资不分、政企不分和履行出资人责任与公共管理职能不分的问题。三是按照优化产业布局的要求对国有企业进行重组整合。自治区依照“归并集中、做实做强、理顺体制、统筹兼顾”的原则，对32户区属国有企业实施重组，组建5家国有资本投资公司（一级企业），区属国有企业形成了“7+6”发展格局（见表2），和“两级授权、三层架构”的监管体系。银川市组建了2家国有资本投资运营公司，吴忠市组建了7个国有资本投资公司和1个国有资本运营公司。四是推动深化企业内部改革。自治区国资委面向社会招聘外部董事并派驻11家企业，将企业党委权责和工作方式首次写入公司章程，确立党组织在公司法人治理结构中的法定地位，支持银川市试点探索职业经理人聘任制和契约化管理。宁夏能源铝业和宁夏宁房公共服务公司“三供一业”分离移交工作进入实质阶段，宁夏农垦集团5个移民点顺利移交地方。宁夏医药（商业）集团等17户破产企业终结工作正在积极推进。五是探索推进企业混合所有制改革。目前，区属国企混合所有制企业有19户，大部分企业法人治理机构较完善，市场竞争意识较强，经营效益较好（见表3）。这些国企通过引入民营资本，降低了间接融资比例和融资成本，经营管理方面更加灵活高效，比较有效地解决了困扰国企的进人问题。为加快改革步伐，自治区正在研究出台《关于推进自治区属国有企业混合所有制改革的实施意见》，国资委也研究制定了改革操作指引、开展员工持股试点实施办法等，主要鼓励具备条件的营利类企业集团先行一步，要求主业处于充分竞争性行业的自治区属国有企业全面实施混合所有制改革，并确定在宁夏建投、交投等集团公司的二级及以下企业开展改制上市、改革重组、员工持股等方面工作试点。

二、面临的困难

（一）管理机制缺乏“护航力”

自2014年以来，我区相继出台了《关于深化自治区属国有企业改革的实施意见》等11件改革政策文件；出台了《自治区属国有企业战略规划管理办法》等18件配套文件等一系列关于国有企业混合所有制改革相应文件。但这些政策措施很大程度上是对国有企业的规范和保障，还不能切实保障民营资本的权益。在国有企业垄断与半垄断的行业，民营资本依然受到诸多限制、如投资比例、投资形式的规定方面，民营资本在行业限制与市场准入方面面临的歧视仍是亟需解决的关键问题。由于当前市场不能完全达到公开和透明，民营资本相较于国有企业将面临市场主体权益、机会、规则和生产要素等关键资源获得与使用等方面的不平等。

（二）用人机制缺乏“灵活性”

国有企业在干部的选聘、高管的管理等问题上，组织部门都有着明确的管理规则，企业高管都是组织任命产生，都有行政级别，而股权多元化后，哪些管理规则是能使用的，哪些是不能使用的，现有的规章制度怎么用，法律、法规并不明确。另外，民营资本进入后，民营企业家成为高管层的薪酬到底按体制内待遇体现公平还是按市场规则实现其个人利益，也是混改企业面临的难题。不能妥善解决混改企业用人问题，会出现权责不分，效率低下问题，导致企业难以在激烈的市场竞争中生存。

（三）控股权缺乏“多元化”

谁说了算，这就让谁控股成为焦点。获得控股权就会拥有一定的企业决策权和控制权，进而可以获得信息、技术和专利等共享资源，这是民营资本参与混合所有制改革最关注的问题。有实力的民营资本参与改革就是想取得国有企业的控股权，但是我区国有企业由于所占资源和经济实力一般在企业中“一股独大”处于优势地位，不想形成投资主体多元化和多元投资主体相互监督和制衡机制。民营资本担忧自己成为“陪太子读书”的角色，就会忍痛放弃参与混合所有制改革。

（四）产权所有缺乏“清晰度”

由于所有制归属成分复杂，民营资本参与混合所有制改革过程中，如何准确认定所占份额数量和价值，以及由此支配的经营权、利润分配额等问题是民营资本参与混合所有制改革的关键。另外，国有企业混合所有制改革后，国有资产的明晰也至关重要，因为在企业混改过程中一些国有资产的评估难以做到全然清晰，无论民营资本进入还是员工持股，一旦出现不规范操作，就会造成打着混改幌子进行利益输送的后果。有这个风险，许多民营资本害怕“秋后算账”。

（五）退出机制缺乏“完善化”

混合所有制改革寻求的是国企与民营资本通过改革的方式发挥国企资金、技术、资源与优秀执行力的优势互补。国企与民营资本之间存在着双向选择，那就必然存在不合适的混合选择，退出机制重要性凸显，这在保护民营资本权益上起到至关重要的作用。但我区当前市场中，民营资本无路可退的现象已然出现。退出机制的不完善，让民营资本对混合所有制改革望而却步。

三、几点建议

（一）打造公平竞争环境增添民营资本动力

要采取“高屋建瓴”的顶层设计，建议成立由自治区直接领导的、超越部门的改革领导协调机构，防止部门利益对改革的锁定。在重点领域和关键环节有所突破，勇于在体制机制改革方面发力攻坚，制定出确实能吸引民营资本参与混合所有制改革的优惠政策，推行民营资本市场准入的审管分离制，减少前置审批事项，简化、规范审批程序，公开审批内容，取消不合理的各项附加条件或限制性要求，打破和拆除民营资本准入的“玻璃门”、“弹簧门”。

  （二）科学化治理结构保障民营资本话语权

  修改、完善法律、法规，进一步加强董事会建设，明确职责和功能，有了说话的平台和资格，才能兼顾多方利益。发挥监事会和独立董事在监督方面的作用，将合理的监督权分配给民营资本，保证民营资本有充分的话语权。坚持“一企一策”，充分发挥国有企业股东与民营资本股东的各自所长，提高企业决策的科学性。时刻恪守“公司法”遵循企业发展内在规律，完善法人治理结构，建立现代企业制度是享有“话语权”的重中之重。

  （三）完善职业经理人机制实现用人市场化

  按照现代企业制度要求，完善治理结构，合理增加管理人员市场化选聘比例，以市场化的方式选人用人，更好地发挥企业家作用，并切实落实“业绩上，薪酬升”，“业绩下，薪酬降”的市场化标准。由政府层面出台职业经理人工作规定或暂行条例，明确重点内容，创造良好的宏观环境。建立我区职业经理人的公开选用平台，打造透明、公平、公开的职业经理人任用机制。尽快剥离干部身份，让混合所有制高管不再行政化，去行政化可以降低官商相互流动的可能性。

 （四）明晰国有资产确保民营资本收益

依法合规操作，健全国有企业清产核资、评估定价、登记确权等国有产权流程程序，健全国有企业资产定价机制，切实加强监管，避免国有资产流失，打消民营资本担责顾虑。完善并规范混合所有制企业的分红制度。民营资本控股的企业，严格执行分红政策并加强监督，国有资产控股的企业进行分红时要充分听取民营资本的意见和需求，切实保障民营资本的利益，建立长效合法的监督机制也尤为重要。

（五）建立健全退出机制避免纷争发生

混合所有制企业股权的进入与退出都应当是自愿、自主和自由的,既要鼓励民营资本进入，也要允许退出。探索民营资本进入国有企业混改“宽进严管”机制。改组现有行业监管机构，规范行业监管的权力、责任和程序，促进行业监管的独立性、法制化和公开化，实现退出机制的中途退出、部分退出和永久退出机制的分类管理。建立明确的退出机制，是实现民营资本不被无辜驱逐的保障。